由沙氏法案談我國會計監理制度


在Enron事件之後,美國參眾兩院於去年(2002)七月底通過「Sarbanes-Oxley Act of 2002」(簡稱沙氏法案),並由布希總統簽署生效。該法案係美國自1930年代制定證券交易法案以來,監督美國證券市場最重要之立法。沙氏法案又稱「企業改革法案」,其目的在於(1)強調公司及其主管人員之責任(2)強化資訊之揭露(3)提高對會計及審計之規範,及(4)提高對違法行為之處罰。

沙氏法案雖然係美國為改革企業,重建投資人信心所制定之法案,但以美國執世界經濟牛耳之地位,沙氏法案對其他國家之證券管理勢必產生深遠之影響。我國在二十世紀末發生一連串之公開發行公司負責人掏空公司資產之舞弊事件後,證券主管機關對於證券市場之監理與投資人權益之維護已有很好的進展。最近更積極推動公司治理,並參酌美國沙氏法案之內涵,落實於證券監理及研修證券交易法及會計師法之參考。他山之石,可以攻錯,謹再就美國沙氏法案中,可作為提昇我國公開發行公司會計監理借鏡之處,提出下列幾點拙見。

賦予證券主管機關更高之權責及資源

沙氏法案賦予美國證管會(Securities and Exchange Commission, 簡稱「SEC」)更多之責任,但該法案也給予SEC充份之授權及資源。在授權方面,例如:SEC有權禁止違法之人,不得擔任公開公司主管之職;在資源方面,沙氏法案第601條中明定:「除其他被授權之基金撥款予證管會以外,2003會計年度應授權提撥美金七億七仟六佰萬予證管會以執行其功能、權力及任務。在提撥之經費中,計有美金九仟八佰萬元需用於增聘不少於200位專業資格之人員,以提高對審計之監督、調查及懲戒,及加強對資訊揭露、舞弊防制、風險管理、市場規範及投資管理…等額外之人力。」

證券市場對我國整體經濟影響重大,而證券主管機關於證券市場具有關鍵地位。因此,我國應可參考美國沙氏法案之作法,提高證期會之層級及編制,並賦予更大之資源及行政權力,使證期會之功能更為發揮。

另外,在經濟犯罪案件執法方面,有人詬病司法判決期間過長。吾人以為行政機關為維持證券市場運作及保護投資大眾,對於事證明確案件之行政處分要明快,至於涉及司法判決之民事及刑事部份,則應嚴謹慎重。有關商業及證券之司法案件,國內目前存在的另一問題是瞭解會計及審計之司法人員不足,造成經濟案件之審判期間拖長,或司法人員在審理涉及會計及審計之案件時,可能以事後之結果加以其個人判斷,而降低了審判之專業性。為解決此一問題,不僅應強化法律教育中之財經課程,對於目前承辦商業案件之司法人員,亦宜有會計審計相關之在職訓練。

公司及其決策階層宣示對財務報表之責任

沙氏法案第302條關於公司編製財務報表之責任規定,公司之主要執行主管(CEO及CFO)於申報之年報或季報時需聲明:(1)於財務報表上簽名者已核閱該報表,(2)財務報表在考量編製當時之環境下,無不實或隱匿而產生誤導之情事,(3)財務報表及其包含之財務資訊,在重大性方面,係允當表達報表期間公司之財務狀況與經營結果。(4)在財務報表簽名之主管對公司之內部控制之有效性已進行評估,對於內控之缺失已向會計師及審計委員會揭露,並對建立及維持內部控制表示負責。該法案第906條並規定,公司之CEO及CFO於定期申報財務報表予SEC時,應出具書面聲明公司之財務報告係依證券交易法規定編製,在所有重大方面足以允當表達公司之財務狀況與經營成果。違反者,處以美金一佰萬元以下罰金或處(或併處)十年以下有期徒刑;蓄意者,加重處以美金五佰萬元以下罰金或(或併處)二十年以下有期徒刑。而且公司若因未遵循規定而重編財務報表時,前揭對公司財務報表真實性宣誓之人員(CEO及CFO),應歸還原財務資訊公開期間自公司所取得之所有報酬及證券交易之利益。

沙氏法案要求公司之高階主管須為財務報表之真實性宣誓背書,其目的除了強調公司對財務報表之編製責任外,在法律上,也將財務報表真實與否之舉證責任,由舉發者移轉至公司及其高階主管(CEO及CFO)身上。

我國目前之作法係在證券發行人財務報告編製準則中,要求發行公司之負責人、經理人及主辦會計於主要財務報表上簽名或蓋章以示負責。我國商業會計法及證券交易法雖規定公開發行公司之財務、業務資訊有虛偽隱匿情事者,負責之人員應負民事及刑事責任,但我國目前並無法令要求公司負責人應對公司所編製之財務報表宣誓其真實性,重編報表時亦無管理階層應償還公司酬勞之規定。因此造成少數公司負責人,不瞭解或不認為其應對公司財務報表負責,甚或認為其不懂會計,因此編製財務報表係公司會計及會計師的事。為改變部份公司負責人此一不正確之觀念,降低財務報表告虛偽不實之情形,行政院已提出證券交易法第一百七十四條修正條文,加重對故意金融犯罪及重大舞弊相關人員之處罰。吾人認為在用重典之前,宜讓公司之負責人真正認知其依法律規定應負之責任。因此,我國對於公開發行公司之會計監理,似可援引沙氏法案之精神,由公司及負責人員宣誓其對編製財務報表正確性之責任,並規定該等人員如不遵守法令規定,除應負法律之責任外,也應歸還財務報表不正確期間之所得。

建立公司之代表律師對重大違規事證之通報制度

在公開發行公司之會計監理中,公司對於法律之遵循是一個重要的環節。因為大多數財務報表之不真實性,係由於公司之交易未遵守法令規定所引起。沙氏法案第307條規定,為保障投資人或大眾之利益,SEC應於法案通過之一八0天之內,訂定代表發行公司出庭或執業律師之最低執業道德。美國SEC於今年(2003)一月二十九日公告該項律師執業準則,內容包括:(1)要求律師依客觀標準,認為公司有任何重大違反證券法規、違反委託義務或其他違法之情事,須告知公司之法務主管或執行長,(2)被告知之公司法務主管或執行長若未予適當處理時,律師須通知公司董事會之審計委員會,(3)倘若發行公司已成立法律遵循委員會(Qualified Legal Compliance Committee, QLCC),其成員應包括至少一位審計委員會成員及二位以上之獨立董事。律師將執行業務過程中發現之重大違法情形告知公司之QLCC,即符合告知之責任,及(4)律師將發行公司重大違反規定或委託義務之情事及證明告知上述公司之負責人後,若未獲得適當之處理,因而認為有造成發行公司或投資大眾重大損害之虞時,律師得聲明撤回對該發行公司之代表關係,發行公司於律師撤回其代表關係時,應主動向SEC揭露此一重大訊息。

我國目前對於律師需於證券管理方面出具意見,係於公開發行公司有募集設立、發行新股、受讓他公司股份發行新股、收購合併或發行轉換公司債券等之情形,由律師出具法律意見評估報告或檢查表。為建立投資大眾之信心,以保護投資人之利益,我國似可參考沙氏法案之精神,要求公開發行公司借重律師之專業知識及客觀超然之立場,建立律師對於委任之發行公司重大違規事證之通報制度。

會計師係社會之公器,客觀獨立是自律之基礎

會計師於公開發行公司之會計監理扮演不可或缺之驗證者角色,沙氏法案因受Enron案及其後接連發生一連串財報醜聞之影響,其對會計師之管理,雖由“自律”傾向“他律”,但會計師係一著重聲譽及獨立公正之專門職業,其存在之價值在於公正獨立,以及絕大多數專業人士之自律,因此對會計師之管理不宜因少數案例而因噎廢食,而以“他律”伺候。

對會計師而言,國內會計師執業環境已有重大改變,會計師之危機,除了景氣持續不佳、法律規範日趨嚴峻外,會計師界之團結及自律才是會計師突破危機之關鍵。因此會計師在爭取執業權益之時,也應體認以下趨勢:

  1. 社會大眾對於會計師獨立性之要求,勢必較以往更為嚴格。以沙氏法案為例,雖然部份研究顯示,會計師承作非審計業務並非造成審計業務失敗之原因,而且亦有研究認為由於會計師提供客戶諮詢服務,才更有能力執行審計工作,因此,限制會計師不得對所查核客戶同時提供非審計服務並非提昇獨立性之最好方案。但沙氏法案第201條及第202條仍然規定註冊會計師事務所若為發行公司提供查核簽證,則不得對該發行公司提供限制之非審計服務。可見外界對加強會計師獨立性之強烈要求。
  2. 會計師是社會之公器,其所查核之財務報表係提供予公眾使用,因此會計師對財務報表是否允當表達所出具之審計意見,係對社會大眾負責,而非對付費之委託人負責。
  3. 企業之財務報表經過會計師簽證之價值,在於透過會計師客觀以及專業之查核後,提高財務報表之可信度,因此會計師不能再以「本會計師係依一般審計準則查核公司之財務報表」,以及「其已依一般公認會計原則編製」為已足,而應深入瞭解產業及商業動態,並深入評估企業之經營風險及內部控制情形對企業財務報表之影響。 期使經查核後之公司財務報表更能允當表達其財務狀況及經營結果。對投資人而言,經會計師查核後之財務報表也一定程度表示公司應無造成投資風險之重大弊端。
  4. 會計師之法律責任因社會期待、國際潮流以及投資人保障機構之成立,已實質加重,而且民事賠償之責任將由個人擴及會計師事務所。因此會計師事務所對於品質及風險之控管,需要做到百分之百之絕對要求。

結語

美國總統布希於Enron事件發生後,曾於二00二年三月就強化公司管理、會計監理及保護投資人利益發表十點建議,其重點包括:(1)投資者有權即時獲得評估公司財務狀況、經營業績及財務風險之訊息,SEC應確保公開公司需為提供給投資者資訊之真實性負責。(2)公司負責人(CEO及CFO)應為公司財務報表及相關資訊之正確性、時效性及公允性提供個人承諾,而且不容許公司負責人藉由錯誤之財務資訊獲得不當利益,以及(3)建立投資者對會計師之公正性及獨立性之信心,因而禁止會計師對同一客戶同時提供審計及非審計服務。這些主張也被納入當年七月公布之沙氏法案。我國在最近幾年,雖然在公司治理之國際評分上略為落後,但政府機關及民間對於提高公開發行公司之管理、保障投資人權益、以及資訊透明度上之努力有目共睹,由近二年已鮮少發生所謂「地雷股」可為證明。所謂「他山之石,可以攻錯」,在行政院積極落實經發會健全企業會計制度決議之際,參考沙氏法案之精神,配合我國政治及經濟之特色,對於提昇我國會計監理制度應有諸多可資借鏡之處。

 

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